3. Правовые нормы автотранспортной деятельности в условиях рыночной экономики.
Основой нормативно-правовой базы автомобильного транспорта в течение многих лет остается Устав автомобильного транспорта Российской Федерации – документ, определявший все основные направления работы автомобильного транспорта в условиях централизованного планирования и отраслевого управления.
Экономические реформы потребовали дополнения положений, заложенных в Уставе, новыми, регламентирующими автотранспортную деятельность в условиях рынка.
В настоящее время ведется работа над проектом Закона РФ «О автотранспортной деятельности», которые определит статус субъектов автотранспортной деятельности и структуру подотрасли, задачи, принципы и механизмы государственного управления на автотранспорте, порядок регулирования автотранспортной деятельности. Условия выполнения отдельных видов перевозок и ответственность участников перевозок будет определять новый Устав автомобильного транспорта.
После введения в действие этих законов станет возможным принятие комплекса подзаконных актов: Правил выполнения перевозок пассажиров и грузов, Инструкций, Положений, других документов, которые составят обновленную нормативно-правовую базу автотранспортной подотрасли.
Одновременно с подготовкой указанных актов разрабатываются и принимаются законы, правительственные постановления, другие нормативные акты, регламентирующие отдельные аспекты автотранспортной деятельности. В частности, разработаны и введены в действие нормативные документы по лицензированию и сертификации на автомобильном транспорте, Правила перевозки опасных грузов автомобильным транспортом, другие документы.
Важным законодательным актом, принятым в период реформ, является «Закон о безопасности дорожного движения», устанавливающий правовые основы обеспечения безопасности дорожного движения.
Работа по созданию современной нормативно-правовой базы автомобильного транспорта выявила целый ряд объективных трудностей и противоречий, связанных, прежде всего, с изменениями характера экономической, деятельности в целом. Следует ожидать, что формирование этой базы потребует еще достаточно больших усилий и длительного времени.
Современный этап состояния экономики государств - участников СНГ, связанный с переходом на рыночные отношения, характеризуется возросшими социальными, организационными, экологическими и технологическими требованиями к функционированию транспортного комплекса. Сотрудничество в области транспорта должно обеспечить совершенствование перевозочного процесса в международном сообщении с поэтапной интеграцией транспортной системы государств Содружества в мировую транспортную систему и укрепление позиций отечественного перевозчика на транспортных рынках. 3а прошедшие десятилетия до перестроечного периода экономика каждой из республик бывшего СССР стала органической частью союзного народнохозяйственного комплекса, и поэтому разрыв межреспубликанских связей в результате распада союзного государства оказался исключительно болезненным для всех государств - участников СНГ. Известно, что общий показатель внешнеэкономических связей - объём товарооборота - далеко не всегда служит свидетельством целесообразности и рациональности транспортных связей. Яркое подтверждение это находит в области автомобильного транспорта, где, как и в других отраслях экономики, были существенные просчёты, практически неизбежные при централизации планирования в экономическом механизме. Основная причина таких просчётов заключалась в обособленности и в отсутствии остаточной гибкости нормативно-правовой базы перевозок, на которой жестко конструировались организационно-технологические связи в транспортном комплексе. Толчком к распаду единого транспортного пространства в СССР, наряду с политическими аспектами проблемы, послужила неразвитость рыночных связей. Это можно объяснить тем, что в условиях плановой экономики имело место парадоксальное положение, когда все виды пассажирского и грузового транспорта выполняли и нередко перевыполняли планы перевозок, а спрос населения и предприятий в разных видах сообщения и услуг был удовлетворён только на 80 - 90 %. Причиной этого было нарушение логистического подхода, когда каждый вид транспорта рассматривался отдельно и осуществлял перевозки в сферах своей деятельности: железнодорожный и автомобильный - от станции к станции, морской и речной - от порта до порта. То есть выпускалась незавершённая продукция, которая не имела полной потребительской стоимости потому, что пассажир или груз практически не был доставлен к месту назначения. В наше время стало понятным, что рациональную организацию перевозок несколькими видами транспорта нельзя обеспечить, если они работают как независимые одна от другой системы.
Практически во всех государствах - участниках СНГ экономические «тромбы» и резкое падение объёма производства во всех отраслях экономики значительно снизили использование пропускной способности транспортных артерий. Разрыв экономических связей сопровождается глубоким финансовым кризисом, утерей или уменьшением и фрагментацией традиционных рынков, натурализацией обмена, деиндустриализацией и параличом инвестиционной активности, резким ростом безработицы и падением жизненного уровня населения. В условиях перехода на рыночные отношения указанные факторы обусловливают нецелесообразность, а в ряде случаев и невозможность использования на транспорте, особенно при осуществлении международных перевозок, ранее созданной и применявшейся в доперестроечный период транспортной нормативно-правовой базы. С другой стороны, перестроить транспортную систему без совершенствования нормативно-правовой базы перевозок невозможно. Таким образом, обеспечение действительного единства подходов к формированию транспортного рынка потребует определённого объёма работы по координации технической политики и унификации нормативно-правовой базы перевозок. В настоящее время по линии транспортных министерств государств - участников СНГ проводится определённая работа по совершенствованию и унификации нормативно-правовой базы на различных видах транспорта, в том числе и на автомобильном. При этом особое внимание уделяется использованию международного опыта, зафиксированного в соответствующих международных конвенциях и соглашениях.
В соответствии с решением XVI заседания Координационного транспортного совещания (КТС) СНГ (Ереван, 1997 г.) Министерством транспорта Российской Федерации и Министерством транспорта Украины с участием специалистов Министерства транспорта и коммуникаций Республики Беларусь и специалистов других транспортных министерств государств - участников СНГ в 1998 г. разработана и согласована со всеми государствами Содружества концепция присоединения к международным конвенциям и соглашениям в области автомобильных грузовых и пассажирских перевозок. В концепции отмечено, что с целью унификации нормативно-правовой базы на транспорте и приведения её к международным требованиям государствам - участникам СНГ рекомендовано "присоединиться к 28 международным конвенциям и соглашениям, широко используемым в европейских странах. В настоящее время указанная концепция передана в Международный экономический комитет (МЭК) для утверждения и реализации в государствах - участниках СНГ в установленном порядке.
13 января 1999 г. на Президиуме МЭК по поручению Совета глав правительств СНГ 8 государствами Содружества принято межправительственное Соглашение об обязательном страховании пассажиров в международном автомобильном сообщении. Соглашение подготовлено КТС СНГ и Департаментом транспорта и коммуникаций МЭК. Оно позволяет унифицировать в государствах СНГ нормативно-правовую базу по обеспечению защиты пассажиров на автомобильном транспорте от несчастных случаев в результате дорожно-транспортных происшествий. Для реализации этого Соглашения в соответствии с решениями XVII заседания КТС СНГ в настоящее время подготовлен пакет унифицированных нормативно-правовых документов: Устав регулирующей организации, создаваемой с целью координации работы страховщиков и перевозчиков в области страхования международных автомобильных перевозок и взаиморасчётов по страховым платежам пострадавшим пассажирам при перевозках между государствами -участниками Соглашения; типовой договор между регулирующими организациями государств - участников Соглашения; проект положения об обязательном страховании пассажиров при международных автомобильных перевозках, учитывающий национальные особенности организации страховой деятельности на транспорте и др. Рассмотрение и согласование указанных документов запланировано на очередном заседании КТС СНГ.
Советом государственных автотранспортных администраций и Ассоциаций международных автомобильных перевозчиков с участием Департамента транспорта и коммуникаций МЭК для проведения согласованной политики по государственному регулированию международных перевозок пассажиров и грузов и разработки унифицированной нормативно-правовой документации на заседании в апреле 1999 г. (г. Львов) рассмотрены: проект Конвенции о порядке и условиях осуществления транспортно-экспедиционной деятельности на рынке транспортных услуг государств-участников СНГ, проект Соглашения о взаимодействии государств - участников СНГ в области международных автомобильных грузовых перевозок, а также ряд документов, имеющих важное значение для интеграции транспортных систем государств Содружества. После доработки с учётом поступивших замечаний и последующего обсуждения на очередном заседании КТС СНГ эти документы будут представлены в МЭК для согласования в установленном порядке и реализации в государствах - участниках СНГ.
В рамках КТС СНГ разрабатывается Соглашение об информационном обмене на рынке транспортных услуг; подготовлено Соглашение о массах и габаритах транспортных средств, пропускаемых по автомобильным дорогам при осуществлении международных перевозок. Намечено унифицировать действующие двусторонние и многосторонние соглашения в рамках СНГ, с учетом реализации единой политики при осуществлении международных автомобильных перевозок, включая вопросы отмены взимания различных налогов и сборов с международных перевозчиков на территории другого государства и введения безразрешительной системы перевозок.
Одним из направлений унификации нормативно-правовой базы международных автомобильных перевозок с целью поддержки взаимовыгодного сотрудничества, защиты и развития рынка транспортных услуг по инициативе Министерства транспорта Украины явилась разработка и принятие Конвенции о международных автомобильных перевозках пассажиров и багажа (Конвенция КМАПП), которая призвана обобщить основные положения межправительственных соглашений о международных автомобильных перевозках пассажиров, опыт реализации международных конвенций по пассажирским перевозкам в европейских странах, а также создать благоприятные условия для развития этих перевозок в государствах - участниках СНГ. В октябре 1997 г. указанная конвенция была принята на Совете правительств глав СНГ.
Конвенция КМАПП в отличие от известной европейской конвенции о договоре международной автомобильной перевозки пассажиров и багажа (Конвенция КМАПП), принятой в 1973 г. рядом европейских стран, регламентирует условия перевозок пассажиров и багажа между государствами - участниками СНГ. Ещё за 3 года до принятия Конвенции КМАПП пять стран СЭВ (СССР, Венгрия, ГДР, Польша, Чехословакия), объединившись, подписали 5 декабря 1970 г. межправительственное Соглашение «Об общих условиях выполнения международных пассажирских перевозок». Следует отметить, что данное Соглашение, во-первых, послужило прообразом создания европейской Конвенции КМАПП, во-вторых, наряду с известными положениями унификации условий договора и ответственности перевозчиков, содержало весьма важные правила организации разрешительной системы выполнения перевозок.
На рис. 1 показана эволюция создания нормативно-правовой базы для международных перевозок пассажиров.
Рис. 1 Эволюция нормативно-правовой базы международных пассажирских перевозок
Автомобилисты в это время искали взаимоприемлемые пути сотрудничества, что выразилось в широкой практике заключения двусторонних межправительственных соглашений, играющих важную роль в развитии международных перевозок. Однако данные соглашения, наряду с положительными сторонами, имеют ряд существенных недостатков. К ним, в первую очередь, следует отнести то, что заключённые соглашения об автомобильных перевозках определяют важные, но общие принципы их осуществления и не рассматривают условия, порядок обеспечения и управления транспортным процессом; права и обязанности, ответственность сторон; контроль выполнения перевозок и др.
Необходимость работы в направлении совершенствования международных пассажирских перевозок подтверждается тем, что до настоящего времени не упрощён порядок пересечения границ в регулярном и нерегулярном автобусном сообщении. Это приводит к значительным задержкам транспортных потоков. Практически полное отсутствие реализации взаимопризнанной государствами СНГ системы учёта и контроля пассажирских перевозок оказывает отрицательное влияние на становление рынка транспортных услуг. Затруднена реклама международных перевозок и координация различных видов транспорта, отсутствует должный учёт транзитных потоков и согласование уровня квот объёмов движения между государствами СНГ. Вызывает также тревогу то, что ранее подписанные двусторонние соглашения не всегда выполняются сторонами по причине несоответствия законодательной базы государств- участников СНГ, а обоюдные претензии перевозчиков друг другу не дают положительных результатов.
На пути кардинального совершенствования перевозок мы видим следующие стратегические направления. В первую очередь - сохранение общей технологической базы, которая до недавнего времени обеспечивала надёжное функционирование экономики транспорта государств - участников СНГ, чему в прошлом способствовало единство нормативно-правовой базы перевозок. Во вторую очередь - необходимость защиты рынка транспортных услуг государств СНГ наряду с объединением усилий транспортников для ускоренного вхождения в Европейскую транспортную систему с учётом совместно разработанной в рамках КТС СНГ Концепции основных направлений скоординированной транспортной политики в СНГ до 2000 г., построенной на взаимной заинтересованности и признании особенностей развития экономики своих государств.
Не секрет, что наши зарубежные партнёры в Европе прилагают максимум усилий, чтобы в одностороннем порядке осваивать общий транспортный рынок, забывая об условиях равно выгодного паритета. Поэтому отсутствие целенаправленных совместных действий транспортников государств СНГ грозит тем, что для наших перевозчиков в скором будущем будет закрыто «окно в Европу». Примером могут служить взаимоотношения с Германией, которая, выступая от имени Европейского Союза, в одностороннем порядке ужесточает экологические и другие требования к автотранспортным средствам, вводя систему «зелёных разрешений» с целью вытеснения наших перевозчиков со своего рынка транспортных услуг.
Возвращаясь к Конвенции КМАПП, следует отметить, что до настоящего времени ни одно из государств - участников СНГ к ней не присоединилось. Это объясняется условиями, сдерживающими присоединение:
- первое - конвенция открыта для присоединения к ней только для государств - членов Европейской Экономической Комиссии (ЕЭК ООН) и государств, допущенных к участию в работе комиссии с консультативным статусом;
- второе - необходимость членства в Международном валютном фонде или возможность принятия решения о возмещении установленного размера ущерба в связи со смертью, ранением или нанесением вреда здоровью пассажира, а также полной или частичной утерей багажа; третье - весьма высокие размеры возмещения указанного выше ущерба перевозчиком, практически не приемлемые для государств Содружества.
В недавнем прошлом ни одно из государств - участников СНГ не являлось членом Европейской Экономической Комиссии и Международного валютного фонда. Но даже при выполнении этих условий процесс присоединения к конвенции требует определённого времени и подготовки.
В предложенной Конвенции КМАПП (рис. 2) даны межгосударственные принципы построения взаимоотношений на рынке транспортных услуг.
Конкретизация этих принципов осуществлена в «Правилах перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в международном сообщении». В этих правилах, наряду с такими важными положениями, как права и обязанности перевозчика, пассажира и водителя, освещены вопросы организации и контроля перевозок, возвращения платежей и т. п.
Конвенция КМАПП и правила являются коллективным трудом транспортников государств СНГ, в их создании приняли участие ведущие специалисты производства, научно-исследовательских и учебных заведений, ассоциаций международных перевозчиков, а также юристов и специалистов в области международного права.
В результате комплексного синтеза взаимопризнанных преимуществ различных по форме, но общих по духу нормативных документов, мы ожидаем синхронизацию развития национальных транспортных систем государств СНГ путём рациональной интеграции условий перевозок. Реализация такого подхода позволит выработать единую концепцию вхождения государств - участников СНГ в Евразийский транспортный рынок и обеспечит глубокую проработку путей присоединения к международным конвенциям и соглашениям. Это, в свою очередь, приведёт к поднятию уровня защиты национальных перевозчиков государств Содружества на международном транспортном рынке, повышению качества международных перевозок пассажиров и грузов, расширению рынка транспортных услуг и предоставлению ряда других преимуществ перевозчикам и потребителям таких услуг.